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食品安全势在必行 世界银行2018最新食品安全研究报告
  发表于  2018-11-13
食品安全势在必行 世界银行2018最新食品安全研究报告

2018年10月23日,世界银行在其官网发布题为《食品安全势在必行:加速中低收入国家的食品安全进程》(The Safe Food Imperative: Accelerating Progress in Low-and Middle-Income Countries)的报告,报告共分为5章,分别是前言、为什么安全的食品事关经济发展、不安全食品给中低收入国家带来的负担的证据、发展中国家食品安全管理体系的现状、增强食品安全管理体系的措施、未来的展望。由于英文报告篇幅较长,本文仅对报告提要部分、展望部分进行编译,以飨读者。本提要是对《食品安全势在必行》报告的浓缩,该报告提供了有关食品安全的更多细节性的经验分析,文献综述以及一系列改进措施。

提要

1.食品安全以直接或者间接的方式与可持续发展的目标相关联。特别是关于消除饥饿和贫困,促进人类健康和福祉的那些目标。食品和营养安全(Food and Nutritional security)只有在餐食的“食品安全”基本要素得以保障(Safe to eat),且消费者具备食品安全意识时,才能够得以实现。食品安全事关农业的增长和转型,以养活持续增长的世界人口;事关国家食品体系的现代化,事关一国有效融入地区和国际市场。

2.食品安全是利益相关者作为或不作为的结果。利益相关者在不同的环境、设施和社会政治条件下相关行为事关食品安全。这些利益相关者包括农民、食品处理者和分销商(food handlers and distributors)、食品生产者、食品服务提供者、消费者、监管者、科学家、教育家以及媒体。利益相关者的行为受到他们有关食品安全危害的意识;实施有效的风险控制措施的科技能力、财务能力及其他能力;现有规则,动机和其他激励机制的型构。

3.食品安全的结果,极大地受到政策、投入及其他干预措施的影响。政策、投入及其他干预措施改变着从农田到餐桌的利益相关者的意识、能力和实践。功能健全的市场能够提供鼓励农民和食品行业从业者,提供符合消费者食品安全需求的产品的激励机制。即使如此,仍然有许多情况下因信息问题和交易成本问题出现市场失灵的问题,因此额外的措施是必需的。信息问题包括食品(food products)的实际属性、食品安全危害的位置与源头。对许多发展中国家而言,直到最近,食品安全也仅获得了非常有限的政策关注和有关风险控制能力建设有限的投资。

两方面的原因导致此类情况的发生。一是国家层面的食源性危害及死亡事件、不安全食品的经济成本、食品安全控制措施的功效等方面缺乏经验基础(empirical base);二是制度性因素:食品价值链与公共机构授权的碎片化,绝大多数发展中国家都存在着有效的消费者代表机制的缺位。由于数据的稀缺性和主题式的领导方式(thematic leadership),仅当发生食品安全危机的时候食品安全才出现在国家的议事日程上。典型的食品安全危机包括引发死亡的食源性疾病的爆发、食品掺假丑闻、贸易禁令、因不符合标准引发的广泛的托运禁止(consignment rejections)。在发展中国家,这些问题会导致回应性的危害控制措施,以及一连串的监管行动或监管投入。但是,如果这些问题的应对被纳入到危机管理模式,通常会在目标、内容、方式、持久的功效等方面以不同的方式呈现出来,包括采取食品安全控制措施的时机、采取更加慎重的、基于科学依据的、前瞻性的和协商一致的方式。

4.食品安全领域常年缺乏政策关注和适当的投入,使得许多中低收入国家的食品安全管理体系的连贯性发展受到阻碍。其中许多国家在食品安全的科学依据、必要的设施、训练有素的食品安全人员、食品安全文化和具有可执行性的法规规章方面都呈现出食品安全体系的脆弱性。中低收入国家的国家食品安全体系治理也同样非常脆弱——利益相关者的角色和责任都未能得到很好地界定和理解。即使有些中低收入国家具有特定领域的很强的食品安全管理能力,也只是对农业体系和富人消费者的支持。食品安全管理体系极其脆弱的领域是缺乏处置穷人所面临的食品安全风险的设施和服务。这些穷人所面临的食源性疾病负担是不可见的、是悄无声息的。中低收入国家的食品安全的主要资源聚焦于贸易领域,这需要作出改变。对中低收入国家以及双边或多边的合作者而言,遵守国家贸易合作伙伴的食品安全法规规章和标准成为其加大食品安全投入的首要目标。贸易相关的合规挑战一直是政策制定者高度关注的问题,利益相关者也在积极采取行动。这也就意味着,绝大多数中低收入国家都会因拓宽或调整他们的食品安全关注领域而获益。

处于变动中的人口统计模式和饮食模式在国内食品市场创造了新的商机,但同时也增加了中低收入国家民众暴露于食品安全危害的可能性。尽管无法看到准确的统计数据,不安全食品给中低收入国家带来的经济成本是重大并持续增长。本报告旨在提升政策制定者有关中低收入国家食源性危害的社会经济影响的意识,呼吁给予食品安全更多的公共关注和资源投入。

展望

1.食品安全需要“共享责任”(shared responsibility)。食品安全属于公共产品(public good),政府不能也无力承担安全食品的首要责任(primary responsibility),食品安全需要通过“共享责任”(shared responsibility)的责任分担机制来实现。但是实践中如何有效实现“共享责任”的可操作化,对许多中低收入国家而言仍是一个重大挑战。政府应该更好地扮演好规划设定和召集人的角色;为利益相关者提供可靠的信息;有效地运用一系列政策工具对农民、食品行业从业者和消费者加以调动、激励,促使其作出行动。以前从业者经常强调有效的“官方食品安全控制”体系,而当下对政府而言最为重要的角色是引导利益相关者通过食品安全投入和行为改变,来与政府共同承担更安全食品的目标和责任。

2.“共享责任”要求改变食品安全监管模式。食品安全管理“共享责任”(shared responsibility)这一更具包容性的概念,要求食品安全监管体系的变革。基于现场检查、产品检验,以及违法行为法律和经济惩戒为核心的传统模式,是一种严格的权威模式。它虽然看起来对公众、媒体和政治政策决策者更有吸引力,但是它并不是一种有效的模式。在小农(smallholder farmers)、微型和小型食品业者(micro and small enterprises)以及非正规食品单位(informal food channels)占主导地位,而监督和检查能力又有限的语境下,这种传统的基于检查、检验和处罚的权威模式是高度错位的(highly misplaced)。

3.监管者与被监管者关系的重构。以责任分担为内核的共享责任,意味着从监管者与被监管者关系(regulator-regulated relationship)向政府努力提供促进更安全的粮食生产、更安全的食品加工、更安全的食品销售的激励机制的转变。监管的角色变为,设定最低限度的食品安全标准,留给食品行业从业者一定程度的灵活性以决定他们如何实现这些标准,对政府而言,应该通过向从业者提供信息、其他资源和支持以激励并帮助其更好的合规。因此,监管结果的测度,是以合规企业和食品安全的结果而非对从业者的罚款或责令关闭停业来实现的。

4.更加科学明智的食品安全投入。中低收入国家的政府不仅需要增加对食品安全的投入,还应该以更加科学明智的方式去增加投入。这意味着要基于清晰的目标和食品安全干预措施实施效果的追踪评价来投,意味着在食品安全体系的基础知识、人力资源、基础设置等方面投入,意味着平衡对软硬件的关注度,意味着实现投入和监管部门之间的协同,意味着确投入和产出的持续性,意味着用公共投入带动私人投入。关键的投入包括对环境健康事务的投入,比如减少土壤、水和空气污染。这些措施有助于降低食品供应链的交叉污染可能性。同样重要的还有对公共医疗体系的投入,以降低食源性疾病的发病率和死亡率。

本报告为政府提供了两方面的政策建议。一是构建更为有效的政策框架体系以治理食品安全,二是更好地实施这些政策。第一方面强调引入有关食品安全管更加体系化和包容的概念,从关注危害向关注风险转变,强调从农田到餐桌的全链条风险控制,从回应性监管向主动性监管的转变,引入政策决策的持续优化机制。第二方面强调改革食品安全监管体系,加强食品安全投入的科学性等。

来源:foodlaw微信公众号
(编辑:食唯安信息组)
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